¿Contamos con Herramientas Legales?

Parte de las lecciones aprendidas en casi un siglo de reformas agrarias en Latinoamérica y el resto del mundo en desarrollo tiene que ver con la necesidad de crear organizaciones e instituciones de apoyo al proceso reformista de cambio estructural en el medio rural, fundamentalmente, aunque no exclusivamente, en lo que respecta a la regularización de la propiedad de la tierra de los productores, particularmente de los campesinos y campesinas en situación de tenencia precaria.

Los cambios en las estructuras agrarias normalmente se imponen a partir de la aplicación de leyes destinadas no solo a regularizar la tenencia, como hemos señalado, sino también a democratizar su acceso, y en general, asegurar un desarrollo rural integral, económicamente sostenible y ambientalmente sustentable. El proceso reformista puede estar cargado de conflictos y contratiempos innecesarios, cuando las organizaciones oficiales encargadas de aplicar las normas agrarias no actúan en estricto cumplimiento a las disposiciones legales ni respetan los principios del derecho agrario. Todo esto pone en riesgo el logro de los objetivos de una reforma agraria, particularmente cuando desde el Estado se imponen cargas u obligaciones sobre los particulares sin que el propio Estado esté en condiciones de cumplir con las suyas.

Pero, ¿cuáles son las obligaciones que tiene que cumplir el Estado en materia agraria en nuestro país? A la luz de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LDTDA) promulgada en noviembre de 2001 (y reformada parcialmente en mayo de 2005), son múltiples estas obligaciones y varias de ellas deberían cumplirse previas a cualquier exigencia sobre los productores, sean éstos ocupantes precarios o propietarios con título suficiente, sean latifundistas o no, so pena de cometer injusticias en algunos casos peores a las que se quieren corregir, y, tal como ya hemos señalado, poner en riesgo el proceso de reforma y sus objetivos.

En este artículo hemos seleccionado solo cinco deberes, de carácter técnico, que, además, deberían ser cumplidos por el Estado a través de sus entes administrativos, antes de iniciar alguno de los procedimientos previstos en la ley como el de rescate de tierras, la expropiación agraria o el cobro del impuesto predial. A continuación nos referiremos a cada una de ellos.

• 1) El Estado está obligado a elaborar y publicar los planes agroalimentarios regionales, en concordancia con los planes nacionales. Las tierras con vocación productiva deben ajustarse a estos planes, y los propietarios u ocupantes de tierras tienen el derecho de conocerlos de antemano, o de lo contario pudieran ser considerados sus predios como ociosos o incultos por no ajustarse al ordenamiento agroalimentario, tal como se infiere del artículo 104 de la norma agraria.
• 2) Al Estado corresponde igualmente el cálculo y la publicación del rendimiento idóneo de cada rubro de acuerdo a la vocación de uso de las tierras. Solo así se podrá considerar justa la certificación de las tierras de acuerdo a las tres categorías previstas en la ley: ociosas, mejorables o productivas. Los valores de rendimiento idóneo deben ser conocidos con suficiente antelación para que el productor pueda ajustar su producción al nivel exigido según el rubro que produce y la vocación de uso del suelo, y solicitar el tiempo que la ley le concede para cumplir con estos niveles en caso que el productor lo considere necesario. También el rendimiento idóneo es uno de los factores que se requiere conocer para la determinación de un predio como latifundio, tal como quedó establecido en la ley, luego de su reforma parcial.
• 3) Otra obligación del Estado, sobre la que llamamos la atención es la determinación y publicación de los promedios de ocupación de los fundos en una determinada región. El artículo 7 de la LDTDA define el latifundio a toda tenencia de tierras ociosas o incultas, en extensiones mayores al promedio de ocupación de la región en la cual se encuentran ubicadas…Como se ve, sin los promedios de ocupación como referentes no se puede calificar una finca como latifundio en un área determinada, y esta tarea corresponde al Estado a través de los organismos técnicos con competencia para ello.
• 4) Otra tarea obligante para el Estado es la conformación del Registro Agrario en los términos que la ley establece. Vale decir, el Estado debe levantar y registrar sistemáticamente la información jurídica (títulos de las tierras), física (planos de las tierras) y avaluatoria (infraestructura física y ambiental) de todos los predios rurales del país, en concordancia con la Ley de Geografía, Cartografía y Catastro Nacional. La información del registro, eminentemente técnica, permitiría a los entes administrativos agrarios tomar decisiones objetivas, menos discrecionales, y en consecuencia, más justas. El registro sistemático de la información agraria de los predios, tal como establece la ley de tierras es, aun, una tarea pendiente.
• 5) Por último, el Estado debe llevar a cabo la elaboración y publicación de la Gaceta Oficial Agraria (GOA), instrumento de información oficial previsto en la ley de tierras para notificar a los particulares y demás interesados acerca de los procedimientos iniciados en los predios, así como para divulgar las resoluciones administrativas de los entes agrarios como el Instituto Nacional de Tierras (INTI) y de los órganos jurisdiccionales como los tribunales. La publicidad de los actos administrativos y de las actuaciones de los tribunales agrarios en fuentes de información de conocimiento general como fue pensado por el legislador al prever la GOA, es un requisito del debido proceso y garantía de procedimientos justos.

Todo propietario u ocupante de tierras con vocación agroalimentaria está obligado al cumplimiento de la función social, que para la vigente LDTDA en nuestro país, es el cumplimiento de la productividad agraria, que a su vez es un patrón de medición de la adecuación que existe entre la tierra y su vocación de uso, medida en términos objetivos del tipo de suelo, del rendimiento de los rubros producidos y de su ajuste a los planes agroalimentarios regionales y nacionales. Hemos querido llamar la atención en el presente artículo sobre la necesidad que tiene el Estado de ponerse al día, de forma sistemática, en el cumplimiento de sus obligaciones técnicas y jurídicas, a fin de que los productores puedan cumplir plenamente con los preceptos que la LDTDA establece. Hemos señalado que el cabal cumplimiento por parte de propietarios u ocupantes de la función social de sus tierras, depende a su vez, del cabal cumplimiento previo de las obligaciones que tiene el Estado señaladas en las líneas precedentes.

El incumplimiento de la función social en los términos que la ley establece por parte los productores propietarios u ocupantes de tierras agrícolas trae como consecuencia jurídica inmediata, en el mejor de los casos, el pago de un impuesto predial, y en el peor escenario, el rescate de las tierras o la expropiación de las mismas, según el caso. Si hay rescate o expropiación, el productor debe marcharse de sus tierras, aunque haya estado ocupándolas en actividades productivas durante décadas y por generaciones. Esta solución extrema solo se justifica en verdaderos casos de utilidad pública, plenamente probados. Como regla general, debería permitirse al mismo productor, sea ocupante o propietario, la oportunidad de ajustar sus tierras a los niveles de rendimiento idóneo según la vocación de uso de las mismas y de acuerdo a los planes de ordenación, tal como señala la ley, y es el espíritu de la misma. Y ya hemos señalado que para poder cumplir con tales obligaciones, el Estado debe, a su vez, cumplir con la determinación previa de los rendimientos idóneos, de la vocación de uso de las tierras y de la elaboración de los planes agroalimentarios…así como de la publicación de esta información en instrumentos divulgativos oficiales. De lo contario, se corre el riesgo de repetir los errores de los procesos reformadores de antaño, y neutralizar los efectos de una ley llamada a producir profundos cambios sociales en el campo.